Der Rechtsstaat und die Entwicklung der

Zivilgesellschaft (Rede in Beijing, 12./13.06.2000)

Rede von Dr. Antje Vollmer

Vizepräsidentin des Deutschen Bundestages

anlässlich der Eröffnungsveranstaltung des Rechtsstaatsdialogs zwischen der

Volksrepublik China und der Bundesrepublik Deutschland Rechtsbindung und

der Verwaltung und Individualrechtsschutz

Peking, 12./13. Juni 2000

"Ohne einen politisch garantierten öffentlichen Bereich hat Freiheit in der Welt keinen Ort, an dem sie erscheinen könnte, und wenn sie auch immer und unter allen Umständen als Sehnsucht in den Herzen der Menschen wohnen mag, so ist sie doch weltlich nicht nachweisbar. Im Sinne einer nachweisbaren Realität fallen Politik und Freiheit zusammen...". Hannah Arendt) Einleitung Alle europäischen Vorstellungen von einer zivilen Herrschaft haben ein Vorbild: Athen. Die griechische Polis gilt als die "Wiege der Demokratie" und damit auch der Zivilgesellschaft. Die Bürger von Athen bestimmten über alle öffentlichen Dinge. Die Agora, also der Marktplatz, war der öffentliche Raum, in dem die politischen Angelegenheiten erörtert und entschieden wurden. Die Bürger waren an allen wichtigen Entscheidungen beteiligt und stimmten darüber ab, ob Denkmäler gebaut oder ob Steuern gezahlt wurden. Sie wählten ihre Beamten und Generäle und verbannten jene, die ihnen zu mächtig erschienen. Aber wir wissen heute auch, dass diese Urform der Demokratie, dieses sich gemeinsam und ausschließlich den politischen Angelegenheiten widmen zu können, bestimmte Vorbedingungen vorfand: Alles war klein - wie eine Nußschale - der politische und der private Raum waren strikt getrennt. Des weiteren: Nur freie Männer über zwanzig Jahre galten als Bürger von Athen. Nur sie genossen die Freiheit des öffentlichen Raumes. Frauen, Kinder, Fremde und Sklaven blieben Zeit ihres Lebens ausgeschlossen. Sie gehörten ins Reich der Privatheit und waren dort der Macht ihres Besitzers anheim gegeben. Weshalb übt die Polis dennoch bis heute solch eine Faszination aus? Zwei Gründe möchte ich anführen: 1. Alle Bürger widmeten sich den gemeinschaftlichen Dingen - zum Wohle aller. Notwendige Bedingung der Polis war, dass sich die Bürger versammeln und in einem Prozess des freien Austausches ihrer Ansichten, Gedanken und Meinungen wählen und entscheiden konnten. Es musste also diesen öffentlichen Raum geben. 2. Über die öffentlichen Angelegenheiten wird gemeinsam beraten und im Konsens entschieden. In der athenischen Polis finden sich zugleich die Ursprünge von Staatlichkeit und Zivilgesellschaft. Ja, Staat und Zivilgesellschaft waren nichts Getrenntes. Die Gemeinschaft der Bürger von Athen war zugleich Zivilgesellschaft und Staat. Die Sehnsucht nach der Polis hat Europa nie verlassen. Sie drückt sich in unserem Begriff des "Politischen" aus, der ja von dem Wort "Polis" stammt. Über das Verhältnis vom Staat zu seinen Bürgern, über das gemeinschaftliche Handeln zum Wohle aller ist immer philosophiert und disputiert worden. Thomas von Aquin hat den Zusammenhang zwischen Alleinherrschaft und Zivilgesellschaft anschaulich beschrieben: "Es ereignet sich nämlich meistens, dass die Menschen, die unter der Herrschaft eines Königs leben, recht lässig auf das Gemeinwohl bedacht sind. Sie meinen, dass alles, was das Gemeinwohl anlangt, nicht ihre Sache sei, sondern die eines andern, dessen Macht sie die gemeinsamen Güter überanwortet sehen. Wenn sie hingegen sehen, dass das Gemeinwohl nicht der Zuständigkeit eines Einzigen ausgeliefert ist, so denken sie nicht mehr, es handele sich um die Angelegenheit eines anderen, sondern jeder sucht es, als wäre es seine Eigene, zu verwirklichen. Dabei zeigt es sich durch die Erfahrung, dass eine Stadt, die durch jährlich neu zu bestellende Führer regiert wird, bisweilen zu höheren Leistungen befähigt ist als ein König, der drei oder vier Städte beherrscht. Kleine Steuern, die von Königen eingetrieben werden, trägt man schwerer als große Lasten, wenn sie von der Gemeinschaft aller Bürger auferlegt werden." (Thomas von Aquin, über die Herrschaft des Fürsten, erstes Buch, 4. Kapitel). Teil 1. Was ist die Zivilgesellschaft heute? Ich will ihnen hierzu eine Geschichte erzählen, die von Francis Fukoyama erzählt wurde: Allmorgendlich an Werktagen vollzieht sich in einem Vorort von Washington ein seltsames Ritual. Vor Bobs Restaurant an einer Straßenkreuzung sammelt sich zur Stoßzeit eine Menschenschlange. Ein Auto fährt vor, zwei oder drei Pendler steigen ein - Fahrer und Insassen kennen sich nicht - und zusammen fahren sie weiter ins Zentrum von Washington. Am Abend wiederholt sich das Ritual in umgekehrter Reihenfolge: Mit lauter fremden Menschen besetzte Autos kommen aus der Stadt zurück, die Passagiere steigen an der Straßenkreuzung aus, nehmen ihre eigenen Fahrzeuge und machen sich auf den Heimweg. Die Menschen nennen sich selbst "Wegschnecken". Das ganze begann 1973, als die Regierung unter dem Eindruck der Ölkrise die Hauptstraße in eine neue Kategorie einstufte und verlangte, dass nur Fahrzeuge mit mindestens drei Insassen diese Straße zur Hauptverkehrszeit benutzen dürften. Aufgrund dieser rechtlichen Norm haben die "Wegschnecken" im Laufe der Jahre ein differenziertes System von Regeln entwickelt. Autos und Pendler warten jeweils in einer Schlange. Die Fahrgemeinschaften bilden sich eine nach der anderen, keiner drängelt sich vor. Die Pendler können es ablehnen, in ein bestimmtes Auto zu steigen. Rauchen und Geld anzunehmen sind verboten. Die Etikette der Fahrgemeinschaften verlangt, dass keine heiklen Gesprächsthemen, wie etwa Religion und Politik, berührt werden. Niemand hat diese Kultur der Fahrgemeinschaften gezielt geschaffen. Keine staatliche Verwaltung, keine historische Tradition, kein charismatischer Führer hat irgendwann die Regeln festgelegt, wo man zusammenkommt und wie man sich zu verhalten hat. Diese Fahrgemeinschaften entstanden einfach aus dem Wunsch der Pendler, schnell in die Stadt zu gelangen. Ursächlich war eine Rechtsnorm der Regierung. Entstanden ist ein soziales System, eine zivile Gemeinschaft von Pendlern, die sich unausgesprochen Regeln gegeben hat, damit sie im Interesse aller und zum Wohle aller schneller in die Stadt kommen. Nun werden Sie sich fragen, was diese Geschichte mit der Zivilgesellschaft und dem Rechtsstaat zu tun hat. Ich behaupte, alle drei Grundwerte der Zivilgesellschaft finden sich hier. Die erste Grundregel lautet: - Die Zivilgesellschaft kann täglich neu entstehen, an unterschiedlichen Orten und aus unterschiedlichen Anlässen. Sie braucht keine festen Gründungsregeln. Manche aus Deutschland werden einwenden, für zivilgesellschaftliche Aktivitäten brauche man feste Vereine oder Organisationen, die sich für bestimmte Zwecke, nicht kommerzieller Art, zusammengeschlossen haben. Dies widerspricht der zweiten Grundregel, die lautet: Die Zivilgesellschaft besteht sowohl aus Vereinigungen, die sich spontan und für einen kurzen Zweck gebildet haben, wie auch aus kontinuierlich über einen langen Zeitraum zusammengeschlossenen Organisationen. So hat sich beispielsweise ein Eltern-Lehrer-Verein zum Ziel gesetzt, die Bildung ihrer Kinder voranzubringen. Sind die Kinder erwachsen, löst sich der Zusammenhang auf. Investoren, die ein Kraftwerk bauen wollen, gründen einen Verein, der für das Kraftwerk wirbt. Die Zivilgesellschaft ist das breite und vielfältige Spektrum von Gruppen, die sich für höchst unterschiedliche Zwecke engagieren. Sie setzt sich aus wirtschaftlichen Institutionen wie aus wohltätigen Vereinen oder Organisationen oder Netzwerken zusammen. Die Zivilgesellschaft ist die Summe aller Arten von bürgerschaftlichem Engagement. Für das Funktionieren einer modernen Gesellschaft sind ehrenamtliche wie kommerzielle Gruppen gleich wichtig. Es zeigt sich zudem, dass die zivilgesellschaftlichen Gruppen und Akteure wechseln, d. h. je nach Bedürfnis oder Interesse der Menschen neu entstehen oder verschwinden. So sind heute vielleicht Fußballvereine moderner als Turnvereine. Kleinaktionäre gründen einen Verein, um in Aktionärsversammlungen besser mitreden zu können. Das Ansehen der Gewerkschaften nimmt in den westlichen Gesellschaften ab, während Internet-Netzwerke zunehmen. Kirchliche Gruppen, soziale Dienste wie Altenvereine und Jugendarbeit, die Arbeit in Bildung, Kunst, im Umweltschutz, die Hilfe für Gefangene, all diese Bereiche bilden die vielfältigen Gruppen und Vereine des bürgerschaftlichen, zivilen Engagements. Die modernste, ja aktuellste Form der Zivilgesellschaft ist der chatroom oder das Online-Diskussionsforum im Internet. Ja, man könnte sagen, dass mit dem Internet eine Technologie zur Verfügung steht, welche die Möglichkeit bietet, freiwillige soziale Bindungen in einem neuen einzigartigen Umfang einzugehen: Wir können uns mit Menschen rund um den Globus zusammentun, mit ihnen reden, handeln und sogar entscheiden. Erstmals wurde in Deutschland ein Universitätspräsident mittels einer Internetabstimmung gewählt. So vielfältig die Zivilgesellschaft ist und über wie viele Gruppen, Organisationen, Vereine und Netzwerke sie auch verfügt, so ist sie vor allem -und dies ist die dritte Grundregel: - der Ort, wo das Gemeinwohl im Vordergrund steht, wo Gemeinsinn, ja wo auch Moral und Ethik in der modernen Gesellschaft vermittelt und gelebt werden. In Frankfurt am Main sammelt ein Verein jeden Tag in Bäckereien, in Hotels und auf Märkten nicht verkaufte Brote, Gemüse und Essen ein, um es an Obdachlose und arme Menschen zu verteilen. Dieser Verein ist keine staatliche Angelegenheit, sondern wurde von einer heute 70 Jahre alten Frau ins Leben gerufen. Sie hat sich vor einigen Jahren mit anderen zusammen getan und mit Hotels, Bäckereien und Lebensmittelgeschäften gesprochen, um diesen sozialen Dienst zu organisieren. Heute schließen sich immer mehr Hotels oder Bäckereien an und beteiligen sich an dieser sozialen, nicht staatlichen Hilfe. In der Zivilgesellschaft wird das rechte Verhalten, werden soziales Engagement, moralische Regeln und ethische Werte vermittelt. Dort, wo früher die Familie, insbesondere die Großfamilie mit ihren mehreren Generationen, die grundlegenden ethischen Regeln des Verhaltens einübte, ist heute der Platz der Zivilgesellschaft. Wie Thomas von Aquin sagte, nur diejenigen Bürger, die der Auffassung sind, selbst am gemeinen Wohl teilzunehmen, sind auch bereit Steuern zu zahlen und den Staat zu bejahen und zu unterstützen. Freie Gruppen wie der kleine Verein in Frankfurt stehen für die ungeschriebenen Regeln des rechten Verhaltens, sie halten die Gemeinschaft zusammen, und sie sorgen dafür, dass Regeln eingehalten werden. Teil 2. Welche Rolle spielt nun der Rechtsstaat in diesem Zusammenhang? Braucht die Zivilgesellschaft den Rechtsstaat und wenn ja, wozu? Ich möchte Sie an diesem Punkt mit der Entstehung des Rechts in Europa vertraut machen: In Rom entstand das westliche Recht. 450 vor Christi verfasste eine Kommission aus zehn Männern - sozusagen die früheste gesetzgebende Versammlung - die Zwölftafelgesetze, die erste Kodifikation des Römischen Rechts. Der Zweck der Zwölftafelgesetze war es, Spannungen zwischen Plebejern und Patrizierin zu befrieden und die Plebejer zu schützen. Denn nur die vermögenden Bürger erhielten die Bürgerrechte. Sie traten zusammen in den institutionalisierten Staatsorganen. Die Plebejer waren von der Herrschaft ausgeschlossen. Die zwölf Tafeln wurden auf dem Forum ausgestellt, so dass jeder sie öffentlich lesen und besprechen konnte. Schon damals war das Gesetz (lex) untrennbar mit dem Recht (ius) und der Rechtsprechung (iudica) verknüpft, während Gerechtigkeit (iustitia) nicht unmittelbar zu dieser Dreiheit gehörte. Gerechtigkeit war vom Recht zu unterscheiden. Moralisch konnte durchaus etwas anderes gelten, als im Gesetz bestimmt war. Diese Trennung von Moral und Gesetz einerseits und Gerechtigkeit und Recht andererseits besteht bis heute fort. Wie ich gezeigt habe, vermittelt die gut funktionierende Zivilgesellschaft Moral, Ethik und Gerechtigkeit in der Gesellschaft. Im Unterschied hierzu verwirklicht der Rechtsstaat das Recht, aber nicht zwangsläufig Gerechtigkeit. Das Recht setzt Grenzen und schränkt damit das Handeln der Menschen ein. Wäre jeder frei zu tun und zu lassen was er will, so hätte dies keine Freiheit zur Folge, sondern das Recht des Stärkeren würde herrschen. "Recht ist der Inbegriff der Bedingungen, unter denen die Willkür des einen mit der Willkür des anderen nach einem allgemeinen Gesetz der Freiheit zusammen vereinigt werden kann" hat Immanuel Kant (Methaphysik der Sitten, T. 1 Einleitung in die Rechtslehre, § B) geschrieben. Das Recht beschränkt also die Handlungsfreiheit des Einzelnen um der Freiheit aller willen. Es bleibt die schwierige Frage nach dem Maßstab und den Grenzen der notwendigen Freiheitsbeschränkungen. Die Grenzen können ja auch so eng geschnürt werden, dass von der Freiheit, die ermöglicht und gesichert werden soll, schließlich nichts mehr übrig bleibt. Recht muss also bestimmte Qualitäten haben. Soll aus dem Recht ein Rechtsstaat werden, so bedeutet dies die Absage an absolute Macht und die Hinwendung zur Herrschaft des Rechts. Der Rechtsstaat schützt die Bürger durch Mäßigung, Begrenzung und richterliche Kontrolle der Staatsgewalt. Nur wenn das Recht durch Gesetze gewährleistet wird, die in einem förmlichen und demokratischen Verfahren zustande gekommen sind, und nur wenn die Gesetze angewandt und durch die Rechtsprechung kontrolliert und überprüft werden, sind die Anforderungen an den Rechtsstaat erfüllt. Die Zivilgesellschaft kann ohne den Rechtsstaat, kann ohne das Recht, das Gesetz und die Rechtsprechung nicht leben. Sie braucht geschriebene Regeln. Sowie die Zivilgesellschaft moralische Regeln entwickelt, braucht sie geschriebene Regeln, um sich entfalten zu können. Ohne die Gewährleistungen des Rechts würde sie verkümmern. Ohne Gerichte, die das Recht kontrollieren, wären Gesetze wirkungslos. Die Zivilgesellschaft braucht verwaltungsrechtliche, zivilrechtliche und auch strafrechtliche Gesetzgebung, um sich wirtschaftlich, sozial und kulturell zu betätigen. Zu einer solchen Gesetzgebung gehören vier Grundfreiheiten, damit Zivilgesellschaft und Recht im Einklang sind. Es sind dies: 1. das Recht auf Eigentum: ohne die Möglichkeit, Privateigentum zu erwerben und zu veräußern, ist die Entfaltung aller zivilgesellschaftlichen Betätigung beschränkt. 2. Die Vereins- und Organisationsfreiheit. Hier ist größtmögliche Freiheit geboten und notwendig. Hier ist aber auch rechtliche Sicherheit von größter Wichtigkeit. Von einem Verein müssen wir verlangen, dass er eine Satzung hat und Verfahren einhält, die es seinen Mitgliedern ermöglicht, ihn zu kontrollieren und mitzuentscheiden. Der Rechtsstaat erfüllt hier eminent praktische und wichtige Funktionen. Ein Vorstandsmitglied, das zu Lasten der Gesellschafter oder der Aktionäre handelt, muß ebenso wie der Vorstand eines Vereins, der die Vereinskasse nicht richtig verwaltet, abgewählt werden können. 3. Der Rechtsstaat sichert durch das Gesetz und die Rechtsprechung die Einhaltung des Rechts. Er schafft Rechtssicherheit, und erst dann kann sich Zivilgesellschaft zum Wohle und im Dienste aller entwickeln. 4. Der Rechtsstaat bringt für sich allein keine Gerechtigkeit. Im Einzelfall kann der Rechtsstaat durchaus ungerecht sein. Anders die Zivilgesellschaft. Ihr Ziel ist die Verwirklichung des moralischen Kodex, sei es im Wirtschafts-oder im Privatleben. Sie ist im sozialen Bereich gemeinwohlorientiert. Aus ihr entstammen die Beamten und Angestellten für die Staatstätigkeit. Sie unterstützt den Staat und erleichtert ihm Reformen, während der Rechtsstaat das ordentliche Funktionieren der Staatsgewalt gewährleistet. Fassen wir zusammen: Die Zivilgesellschaft gründet sich auf vier Regeln: - sie hat ein moralisches und ethisches Fundament, sie bewahrt Traditionen - sie ist kleinräumig, lokal, ja familiär - sie ist vielfältig, also plural und offen - sie ist gerecht und gemeinwohlorientiert.